Feeds:
Posts
Comments

Archive for March, 2015

HPP Tidak Lagi Lindungi Petani dan Konsumen

Bustanul Arifin

Guru Besar Universitas Lampung

Bisnis Indonesia, Perspektif (Halaman 1), Senin 23 Maret 2015

 

Tanggal 17 Maret 2015, Presiden Joko Widodo mengeluarkan Instruksi Presiden Nomor 5 Tahun 2015 (Inpres 5/2015) tentang Kebijakan Pengadaan Gabah/Beras dan Penyaluran Beras oleh Pemerintah. Instruksi yang diberikan kepada 8 orang Menteri ditambah Gubenur dan Bupati/Walikota tersebut menggantikan kebijakan yang lama Inpres 3/2012, karena tidak kompatibel dengan perkembangan zaman dan pergerakan harga beras yang amat dinamis. Pasca dikeluarkannya Inpres 5/2015, diskusi akademik di kampus, diskusi publik di warung kopi, di media massa dan media sosial ternyata ramai dan menarik.

Analisis berikut ini memberikan penjelasan empiris dan substantif bahwa kebijakan pengadaan gabah/beras dan kebijakan penyaluran beras oleh Pemerintah bukanlah sejenis kebijakan harga pangan seperti pada masa lalu. Sistem pemerintahan, organisasi birokrasi, pilihan demokrasi, karakter pelaku ekonomi dan politik, serta lingkungan eksternal lain yang melingkupi sebuah kebijakan kini telah berubah.

Masyarakat luas banyak yang berharap bahwa harga pembelian pemerintah (HPP) gabah akan mampu melindungi petani atau produsen padi dari kejatuhan harga pada musim panen, dan HPP beras akan mampu melindungi konsumen atau masyarakat miskin di perkotaan dari lonjakan harga pada musim paceklik. Dalam Inpres 5/2015 HPP gabah kering panen (GKP) ditetapkan Rp 3.700 per kilogram (naik 12% dari Rp 3.400), HPP gabah kering giling (GKG) sebesar Rp 4.600 per kilogram (naik 11% dari Rp 4.150), dan  HPP beras sebesar Rp 7.300 per kilogram (naik 11% dari 6.600).

Ekspektasi Tinggi

Masyarakat luas sebaiknya tidak berekspektasi tinggi, karena esensi kebijakan pengadaan gabah/beras saat ini berbeda dengan kebijakan sejenis masa Orde Baru.  Ketika Pemerintah cukup kuat dan berwibawa – terkadang otoriter – kebijakan perberasan menjadi referensi berharga bagi petani, pelaku ekonomi perberasan, aparat birokrasi, dan masyarakat.

Pada masa lalu, Inpres Perberasan sering disebut sebagai kebijakan harga, karena secara teoretis kebijakan tersebut memang diupayakan untuk memberikan perlindungan harga bagi produsen, melakukan stabilisasi harga output, dan melaksanakan manajemen risiko, apabila terjadi gangguan terhadap sistem produksi.

Singkatnya, harga dasar (floor price) gabah memang ditetapkan di atas harga pasar yang berlaku. Jadi, secara langsung dan tidak langsung, Pemerintah memberikan perlindungan kepada petani atas risiko kejatuhan harga gabah, terutama pada musim panen. Berhubung harga dasar ditetpakan di atas harga pasar, maka pasti akan terdapat kelebihan pasokan (excess supply) di pasar. Pemerintah melakukan pembelian kelebihan suplai tersebu, karena juga  digunakan untuk mengisi stok atau cadangan beras.

Stok beras tersebut dimaksudkan setidaknya untuk dua hal, yakni pertama, keperluan strategis atau cadangan besi (iron stock) yang mirip cadangan beras pemerintah (CBP) pada saat ini, dan kedua, cadangan penyangga (buffer stock) atau mirip cadangan beras operasi pasar pada saat ini.

Harga atap (ceiling price) ditetapkan di bawah harga pasar, karena falsafahnya memang dimasukkan untuk melindungi konsumen, terutama kaum miskin di perkotaan, dari lonjakan harga beras, yang terkadang berada di luar jangkauan daya belinya. Mengingat  harga atap ditetapkan di bawah harga keseimbangan, di pasar akan terdapat kelebihan permintaan beras. Pemerintah melakukan stabilisasi harga beras dengan melaksanakan operasi pasar, yaitu menjual beras kepada konsumen dengan harga yang disubsidi.

Dengan setting kebijakan harga yang cukup ketat tersebut, fluktuasi harga gabah dan beras masih dapat dibenarkan, sepanjang tidak lebih tinggi dari harga atap beras, dan tidak lebih rendah dari harga dasar gabah.  Pada masa lalu, terdapat sistem nilai dan kelembagaan masyarakat yang ditegakkan secara baik atau setidaknya dipantau melalui “formalisasi” kelembagaan ekonomi pedesaan melalui Badan Usaha Unit Desa (BUUD), Koperasi Unit Desa (KUD) dan lainnya.

Secara teknis, kelembagaan pedesaan tersebut berperan mengawal syarat mutu beras seperti kadar air, tingkat patahan, kotoran, sosoh dan lain-lain, karena Pemerintah berkepentingan mengamankan stok beras untuk strategis dan penyangga, seperti dijelaskan di atas.

Nyaris Roboh

Pemerintah masa lalu mampu melaksanakan kebijakan harga gabah dan beras karena setidaknya memiliki lima pilar penting, yaitu: pertama, komando langsung dari pimpinan negara; kedua, Bulog merupakan LPND; ketiga, Bulog memiliki keleluasaan untuk memperoleh pembiayaan, bahkan dari Kredit Likuiditas Bank Indonesia (KLBI); keempat, sistem sentralistik dari pusat ke daerah; dan kelima, dukungan kelembagaan di perkotaan dan di perdesaan.

Kini, sejak era reformasi, kelima pilar di atas nyaris roboh, terlalu sulit untuk ditegakkan kembali. Kebijakan harga gabah dan beras setidaknya menghadapi lima pilar baru, yang sama sekali berbeda dengan masa lalu. Kini, kebijakan harga dan kebijakan ekonomi apa pun perlu memiliki beberapa pilar baru,  yaitu: pertama, demokrasi, yang memiliki falsafah perimbangan kekuatan politik; kedua, Bulog merupakan badan usaha milik negara (BUMN) berbentuk perusahaan umum (Perum), yang perlu juga berorientasi pada laba; ketiga,  Perum Bulog perlu mencari pembiayaan dari sumber dana komersial, sebelum digantikan dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), keempat, desentralisasi ekonomi  (otonomi pemerintahan daerah), kantor dinas di daerah bukan merupakan bawahan langsung kementerian/lembaga di tingkat pusat; dan kelima, syarat governansi dan tatakelola kelembagaan yang lebih terbuka.

Pasca robohnya pilar-pilar tersebut, Inpres 5/2015 tentu amat sulit untuk diharapkan mampu berfungsi sebagai perlindungan harga di tingkat petani dan harga di tingkat konsumen sekaligus.  Pada awal panen raya akhir Maret atau awal April mendatang, harga gabah di tingkat petani akan jatuh. Di Jawa Tengah dan Sumatera Selatan bahkan sudah berada di kisaran Rp 3.400 – 3.500 per kilogram.

Pada masa yang sangat singkat tersebut, HPP baru mungkin akan membantu sedikit memerikan perlindungan pada petani. Akan tetapi, para mitra dan satuan tugas Perum Bulog perlu berpacu dengan para tengkulak, yang umumnya lebih siap dan sedia dalam membeli gabah-gabah petani.

Kemungkinan besar, maksial satu bulan atau kurang, harga gabah petani secara perlahan akan meningkat, bahkan sampai jauh di atas HPP-nya. Pada kondisi inilah, HPP baru seakan tidak mampu memberikan perlindungan kepada petani. Ancaman berikutnya adalah bahwa target pengadaan atau pembelian gabah petani oleh Perum Bulog menjadi sulit untuk terpenuhi. Siklus berikutnya, kemampuan operasi pasar oleh Bulog juga akan terpengaruh. Tidak lebih dari bulan Juni atau sebelum Ramadhan tahun ini, harga beras akan kembali naik. Pada kondisi inilah masyarakat akan mempertanyakan efektivitas dari HPP beras sebesar Rp 7.300 per kilogram.

Sebagai penutup, HPP yang baru secara administratif akan bermanfaat, setidak bagi Perum Bulog, dalam memetakan perencanaan pengadaan gabah dan beras dari dalam negeri. Akan tetapi, HPP gabah tidak terlalu siginifikan dalam emberikan perlindungan kejatuhan bagi petani.

Apabila Pemerintah secara serius ingin memperbaiki tataniaga beras nasional, upaya untuk meningkatkan kualitas panen dan pasca panen wajib dilakukans ecara sistematis.  Pemerintah sebaiknya perlu fokus pada pengembangan kesempatan bagi petani dan koperasi pertanian untuk masuk ke dalam bisnis penggilingan beras, melakukan konsolidasi penggilingan padi skala kecil guna meningkatkan skala usaha ekonominya.

Di sinilah, Pemerintah akan dikenang telah meletakkan dasar-dasar bisnis beras modern, membangun diferensiasi produk beras dan mengahsilkan beras kualitas premium, yang pasti akan menghasilkan pendapatan ekonomi yang berlipat-lipat.

Read Full Post »

Fondasi Strategi Stabilisasi Harga

BUSTANUL ARIFIN

KOMPAS, Kamis 12 Maret 2015

 

Kenaikan harga beras sepanjang Februari 2015 seharusnya tidak terlalu rumit untuk dikendalikan karena bersifat domestik.Pasar internasional beras cukup stabil rendah, yaitu sekitar 370 dollar AS per ton pada Jumat, 6 Maret 2015, untuk beras Thailand kualitas medium (25 persen broken) dan 340 dollar AS per ton untuk beras Vietnam.

Harga beras kualitas premium (5 persen broken) sekitar 405 dollar AS per ton untuk beras Thailand dan 370 dollar AS per ton untuk beras Vietnam. Harga beras kualitas medium setara Rp 4.500 per kilogram pada kurs rupiah saat ini atau setengah dari harga eceran beras domestik.

Harga beras kualitas medium masih berada di atas batas psikologis Rp 10.000 per kilogram walaupun operasi pasar gencar dilakukan selama seminggu terakhir. Ekspektasi pemerintah dan Perum Bulog adalah bahwa harga beras akan turun pada minggu kedua dan ketiga Maret karena beberapa daerah telah memasuki musim panen.

Panen raya akan terjadi pada akhir Maret atau awal April karena musim tanam yang terlambat akibat kemarau panjang pada 2014. Banyak pertanyaan yang masih perlu dijawab, khususnya seberapa solid fondasi stabilisasi harga beras dan kebutuhan pokok lain dalam menghadapi gangguan keseimbangan internal dan gangguan eksternal?

Strategi stabilisasi harga

Fondasi strategi stabilisasi harga beras atau pangan secara umum dapat dirunut jauh sampai ke belakang, apakah negara membiarkan proses pembentukan harga diserahkan kepada mekanisme pasar atau apakah negara harus melakukan intervensi. Ekonom neoklasik atau mainstream sampai sekarang masih konsisten menolak keras campur tangan pemerintah dalam stabilisasi harga pangan, terutama dalam rentang jangka panjang.

Adalah Peter Timmer, Scott Pearson, dan Walter Falcon asal Harvard University dan Stanford University yang mengembangkan teori ekonomi intervensi pemerintah, terutama pada tahap awal pembangunan. Mereka menolak tegas pemikiran simplifikasi dan kesalahan persepsi para ekonommainstream yang tidak paham sejarah perkembangan bangsa-bangsa Asia.

Tiga serangkai ekonom Timmer-Pearson-Falcon (TPF) secara resmi membantu menjadi arsitek pembangunan ekonomi pada masa awal Presiden Soeharto, terutama dalam mendesain strategi stabilisasi harga. Teori ekonomi intervensi pemerintah tersebut dipakai dan diadopsi di seluruh dunia serta mewarnai literatur ekonomi pertanian dan ekonomi pembangunan.

Fungsi strategis stabilisasi inilah yang menjadi falsafah utama kebijakan harga dasar gabah dan harga atap beras serta sebagai justifikasi pendirian Bulog sebagai lembaga logistik nasional yang kini menjadi badan usaha milik negara (BUMN) Perum Bulog. Tanpa mengurangi peran Kepala Bulog lainnya, Jenderal Bustanil Arifin menjadi amat fenomenal karena kemampuannya secara ketat dan militeristik dalam menjalankan stabilisasi harga.

Esensinya adalah fluktuasi harga beras masih dapat dibenarkan sepanjang tidak lebih tinggi dari harga atap beras dan tidak lebih rendah dari harga dasar gabah.Koperasi unit desa (KUD) seakan menjadi prasyarat dalam pelaksanaan kebijakan stabilisasi harga karena berhubungan langsung dengan petani untuk memenuhi syarat mutu beras, seperti teknis kadar air, tingkat patahan, kotoran, dan sosoh.

Pada akhir 1990-an, strategi stabilisasi harga terebut mulai menghadapi masalah di lapangan, terutama karena persoalan governansi, bahkan sampai pada lembaga negara yang bertanggung jawab menjalankan stabilisasi harga dan fungsi logistik.

Para ekonom mainstream mulai meragukan strategi intervensi negara, terutama jika menimbulkan distorsi ekonomi dan inefisiensi yang cukup akut.Argumennya adalah bahwa manfaat yang dapat dipetik dari tindakan upaya stabilisasi harga umumnya sangat kecil, bahkan negatif. Biaya transaksi (transaction cost) yang ditimbulkan oleh upaya intervensi pemerintah tersebut ternyata sangat besar (Alberto Valdes dan William Foster, 2005).

Korupsi kronis yang senantiasa menyertai strategi stabilisasi harga bahan pangan, terutama di kebanyakan negara berkembang, adalah salah satu bentuk biaya transaksi yang harus ditanggung masyarakat luas.Pada kesempatan lain (Arifin, 2008), penulis melakukan studi komprehensif tentang stabilisasi harga pangan dan kinerja lembaga parastatal, seperti Bulog, serta negara Asia lain, seperti India, Pakistan, Banglades, Thailand, dan Filipina.

Salah satu temuan penting studi kolaboratif tersebut adalah bahwa kelompok kepentingan (vested interests) selalu melingkupi proses perumusan, organisasi, dan implementasi kebijakan intervensi, bukan untuk tujuan stabilisasi harga semata, melainkan untuk kepentingan dan kelompoknya sendiri.

Operasi pasar

Kini, sekian tahun kemudian, setelah terjadi eskalasi harga beras lebih dari 25 persen, Pemerintahan Joko Widodo-Jusuf Kalla telah memerintahkan operasi pasar 300.000 ton kepada Perum Bulog.Ternyata, harga eceran beras di pasar masih lambat untuk bergerak turun walaupun para pedagang beras di Pasar Induk Cipinang telah dipanggil ke Istana Negara.

Seharusnya, para pejabat baru di pemerintahan dan Perum Bulog mampu melihat fakta lapangan bahwa rangkaian instrumen stabilisasi harga beras merupakan satu kesatuan strategi yang terintegrasi dan terukur. Maksudnya, dari kinerja produksi, pengadaan beras, referensi harga pembelian pemerintah (HPP), manajemen stok, subsidi harga beras untuk keluarga miskin (raskin), sampai pada operasi pasar itu sendiri tidak dapat dilaksanakan secara sepotong-sepotong.

Ketiadaan penyaluran raskin pada November -Desember 2014 dan Januari 2015 tidak akan pernah dapat dipecahkan dengan satu perintah operasi pasar begitu saja. Setiap bulan, pemerintah biasanya menyalurkan beras raskin sekitar 242.000 ton setiap bulan. Artinya, para keluarga miskin yang seharusnya tidak perlu membeli beras, harus membeli beras sekitar 725.000 ton selama tiga bulan.

Operasi pasar 150.000 ton beras pun belum akan mampu menurunkan harga beras. Apalagi, secara administratif, birokrasi penunjukan kuasa pengguna anggaran (KPA) pada program raskin tahun 2015 ini sempat tersendat. Implikasi paling penting dari eskalasi harga beras ini adalah rencana pemerintah mengganti penyaluran raskin dengan uang elektronik sebaiknya tidak perlu tergesa-gesa karena mudaratnya masih lebih besar daripada manfaatnya.

Masyarakat pasti akan memberikan penilaian kepada Kabinet Kerja, apakah mampu membangun fondasi strategi stabilisasi harga dan menjalankan secara konsisten atau hanya akan diselamatkan oleh panen raya sampai harga turun nanti. Kesungguhan, niat tulus, dan bahasa tubuh akan menjelaskan semuanya, bukan bayangan kamera.

BUSTANUL ARIFIN, GURU BESAR UNILA; EKONOM INDEF; DAN KETUA POKJA AHLI DEWAN KETAHANAN PANGAN

Read Full Post »

Peningkatan Kapasitas Produksi Pangan

Bustanul Arifin

Guru Besar UNILA dan Ekonom Senior INDEF

Kontan, 3 Maret 2015

 

Pemerintahan Joko Widodo dan M Jusuf Kalla (Jokowi-JK) telah menetapkan target-target kuantitatif untuk mencapai swasembada pangan pada masa administrasinya. Swasembada padi, jagung dan kedelai dicanangkan untuk tercapai dalam 3 tahun, atau pada 2017. Walau pun tidak tersampaikan secara eksplisit, swasembada gula ditarget pada 2018 dan swasembada daging ditarget pada 2019.  Artikel ini akan membahas beberapa hal yang berhubungan dengan upaya peningkatan kapasitas produksi pangan, yang akan mampu meningkatkan dan mempertahankan produksi pangan berkelanjutan.

Secara semantik, istilah swasembada padi dan swasembada jagung tidaklah terlalu tepat, karena data resmi Badan Pusat Statistik (BPS) menunjukkan bahwa Indonesia telah mencapai swasembada padi dan jagung.  Istilah target swasembada kedelai secara semantik agak tepat, karena ketergantungan impor kedelai amat tinggi, mencaai hampir 70 persen, terutama impor dari Amerika Serikat (AS). Namun demikian, hampir semua ekonom pertanian dan analis lain sepakat bahwa target swasembada kedelai pada tahun 2017 akan sulit tercapai karena kapasitas produksi di dalam negeri sangat bermasalah.

Produksi padi pada 2014 telah mencapai 70,6 juta ton gabah (atau setara dengan 40 juta ton beras, dengan laju konversi paling konservatif 0,57. Jika angak konsumsi beras yang terbaru diperkirakan 124,8 kg per kapita per tahun, maka total konsumsi beras untuk 250 juta penduduk Indonesia adalah 31,2 juta ton. Secara matematis, Indonesia telah mencapai surplus beras hampir 9 juta ton, artinya tidak ada lagi persoalan swasembada beras.  Definisi swasembada yang telah digunakan oleh Organisasi Pangan dan Pertanian (FAO) adalah apabila suatu negara mampu menghasilkan produksi pangan di dalam negeri lebih dari 90 persen atau apabila impor pangan tidak sampai 10 persen. Persoalan seputar isu swasembada atau surplus beras tersebut menjadi semakin menarik ketika Indonesia masih melakukan impor beras, mungkin sampai 500 ribu ton, sambil menunggu publikasi resmi Pemerintah.

Boleh jadi, Pemerintah memang meragukan akurasi dan konsistensi data beras yang dipublikasi oleh BPS, sehingga merasa perlu untuk mencapai swasembada beras yang sebenarnya. Demikian pula, peningkatan produksi padi selama ini lebih banyak didorong peningkatan areal panen, bukan perubahan teknologi produksi dan inovasi baru. Kinerja produksi padi seperti ini belum akan mampu menjawab tuntutan dan peningkatan permintaan, terutama dari konsumen kelas menengah, strategi diversifikasi pangan, dan sofistikasi produk industri pangan modern.

Kasus yang tidak jauh berbeda terjadi juga pada jagung, yang dilaporkan telah mencapai produksi 19,1 juta ton jagung pipilan kering. Kinerja pertumbuhan produksi jagung sampai 5,5 persen per tahun adalah kontribusi dari jagung hibrida atau benih berteknologi tinggi, yang sudah semakin luas diadopsi oleh petani.  Target pertumbuhan yang ditetapkan dalam RPJM 2014-2019 sebesar 4,7 persen per tahun seharusnya lebih mudah dicapai, karena secara rata-rata masih lebih rendah dari pencapaian selama 10 tahun terakhir.  Persoalan menjadi agak pelik, ketika Indonesia melakukan impor pada jagung pada 2014 sangat besar, sektiar 2 juta ton, terutama yang diusulkan oleh industri pakan ternak, sebagai salah satu konsumen produksi jagung di Indonesia.

Fenomena yang amat kontras dijumpai pada rencana pencapaian swasembada kedelai pada tahun 2017.  Pada RPJM 2014-2019, target pertumbuhan produksi kedelai ditetapkan 2,6 juta ton pada 2019 atau ditarget pertumbuhan 22,7 persen per tahun selama lima tahun mendatang. Target tersebut amat sulit untuk dicapai karena produksi kedelai pada 2004 hanya 723 ribu ton kedelai kering, dan meningkat menjadi 923 ribu ton pada 2014 atau tumbuh 2,47 persen per tahun selama Pemerintahan SBY. Tingkat konsumsi kedelai saat ini lebih dari 2,5 juta ton per tahun, terutama karena industri makanan berbahan baku kedelai, seperti tahu, tempe dan kecap tumbuh cukup pesat. Apabila laju pertumbuhan produksi tinggi itu pun tercapai, produksi kedelai pada 2017 hanya mencapai 1,7 juta ton, atau belum swasembada.  Laju pertumbuhan kedelai terlalu tinggi karena fakta di lapangan menunjukkan bahwa sistem insenstif produksi kedelai telah terlanjur rusak. Pada 2014, banyak petani kedelai mengalami kerugian karena harga jual yang murah dan industri tahu-tempe cenderung mengandalkan kedelai impor.

Upaya Peningkatan Kapasitas

Pemerintah sebaiknya fokus pada upaya peningkatan kapasitas produksi pangan, dengan melakukan langkah-langkah konkrit di lapangan. Pertama, pada tahun 2015 ini, Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, bekerja sama dengan perguruan tinggi setempat dan bahkan sektor swasta, untuk memperbaiki lahan-lahan kritis, menambah penggunaan pupuk dan bahan tanam organik, mengaplikasikan pupuk biologi dan lain-lain yang bermanfaat untuk menjaga atau memulihkan tingkat kesuburan tanah. Langkah langkah di atas tidak hanya bermanfaat pada jangka pendek, tetapi sampai jangka menengah dan panjang, karena melaksanakan visi keberlanjutan pertanian. Prosedur administrasi dari sekian macam langkah di atas dapat diupayakan sedemikian rupa sepanjang sesuai dengan prioritas dan arah kebijakan pada RPJM 2015-2019.

Kedua, pemerintah wajib mewujudkan perbaikan infrastruktur pertanian, terutama bendungan, jaringan irigasi dan infrastruktur lain yang berhubungan dengan pertanian secara langsung dan tidak langsung. Pemerintahan Kabinet Kerja akan memperbaiki 65 waduk, sampai 2019 untuk meningkatkan kapasitas pertanian. Perbaikan 16 waduk sedang dilaksanakan sejak tahun 2014, dan akan ditambah 9 waduk lagi pada 2015. Rencana rehabiltasi jaringan irigasi juga telah dicanangkan langsung oleh Presiden Joko Widodo, karena 52 persen atau 3,6 juta hektar dari 7,1 juta hektar luas areal irigasi rusak. Sekitar 40 persen mengalami rusak berat dan sisanya rusak sedang dan ringan.

Ketiga, perbaikan manajemen usahatani juga perlu dilakukan dengan sekasama, karena hal tersebut akan langsung berhubungan dengan  peningkatan produktivitas dan total produksi pangan.  Langkah konkrit yang perlu dilakukan adalah pendampingan secara intensif kepada petani, dengan melibatkan universitas di segenap penjuru daerah. Para tokoh akademisi amat banyak yang memiliki gagasan cemerlang dan berhubunagn dengan inovasi teknologi dan inovasi  kelembagaan, bahkan amat kompatibel dengan  kearifan lokal dan pengembangan pangan lokal beberapa daerah di Indonesia.

Read Full Post »